De la arhitectura reformei la prima întrebare operațională pentru piața din România: când intră o achiziție în domeniul PPA, ce se schimbă față de 2026–2027 și și cum influențează pragurile segmentarea pieței, intensitatea competiției și regimul aplicabil achizițiilor care rămân sub prag.
Acest material continuă analiza începută în „Public Procurement Act: reforma care va rescrie achizițiile publice în UE — și ce puteți face de pe acum”. După perspectiva sistemică din primul articol, trecem acum la o întrebare de aplicare practică: care sunt pragurile valorice din PPA și ce rămâne sub incidența reglementării naționale atunci când aceste praguri nu sunt atinse?
Răspunsul este important deoarece pragurile nu reprezintă doar repere administrative. Ele funcționează ca instrumente de segmentare a pieței achizițiilor publice, influențând nivelul de publicitate, costurile de participare, intensitatea competiției și sarcina administrativă asociată procedurii. Pragurile valorice trasează, în fapt, frontiera dintre două niveluri de guvernanță a cheltuielii publice: unul reglementat direct prin PPA pentru contractele acoperite și unul național pentru achizițiile situate sub prag sau altfel neacoperite. Pentru România, dimensiunea economică a adaptării include și calibrarea procedurilor naționale, astfel încât beneficiile generate de concurență și transparență să fie evaluate în raport cu costurile de tranzacție suportate de autorități și operatorii economici.
PE SCURT
Principala modificare valorică privește serviciile sociale din sectoarele de utilități. Reducerea pragului de la 1.000.000 euro la 750.000 euro ar transfera un segment suplimentar de contracte în sfera PPA și, implicit, într-un regim cu cerințe mai ample de publicitate și acces la piață. PPA nu determină, prin el însuși, recalibrarea achiziției directe sau a procedurii simplificate. O eventuală modificare a pragurilor naționale ar trebui fundamentată distinct, prin raportarea costurilor administrative ale procedurii la beneficiile concurenței, transparenței și accesului la piață.
|
1. Pragurile propuse prin PPA: stabilitate valorică și efecte asupra segmentării pieței
Articolul 2 alin. (1) din propunerea de regulament COM(2026) 590 stabilește cinci praguri valorice, fără TVA, care delimitează domeniul de aplicare al PPA:
- 5.404.000 euro — contracte de lucrări și concesiuni;
- 140.000 euro — produse și servicii atribuite de autoritățile centrale prevăzute în anexa I;
- 216.000 euro — produse și servicii atribuite de autoritățile sub-centrale;
- 432.000 euro — contracte de produse și servicii atribuite în sectoarele de utilități;
- 750.000 euro — serviciile sociale, de sănătate și educaționale reglementate de art. 58.
Din perspectivă economică și de reglementare, mesajul este unul de continuitate. Pragurile separă segmente de piață supuse unor intensități procedurale diferite și, implicit, unor costuri de tranzacție diferite. Pentru principalele categorii de contracte, Comisia nu propune o reducere generală a pragurilor care să deplaseze un volum semnificativ de achiziții către regimul PPA. Pentru lucrări, concesiuni și achizițiile obișnuite de produse și servicii, valorile rămân la nivelurile deja aplicabile în perioada 2026–2027, ceea ce menține, în linii generale, actuala segmentare valorică a pieței.
Logica de revizuire periodică este, de asemenea, menținută. Articolul 3 din propunere prevede verificarea pragurilor o dată la doi ani, prin raportare la nivelurile stabilite în Acordul OMC privind achizițiile publice (GPA). Din perspectivă economică, acest mecanism păstrează alinierea pragurilor la cadrul internațional de acces la piețele publice și limitează apariția unor diferențe valorice arbitrare între ciclurile de reglementare.
Principala diferență valorică privește serviciile sociale, de sănătate și educaționale din sectoarele de utilități. În cadrul actual al Directivei 2014/25/UE, serviciile sociale și alte servicii specifice sunt supuse unui prag de 1.000.000 euro, în timp ce propunerea PPA stabilește pentru serviciile vizate de art. 58 un prag de 750.000 euro. Această modificare nu schimbă arhitectura generală a pragurilor, dar extinde segmentul de contracte sectoriale care ar intra sub regimul PPA.
Dacă această soluție va fi menținută în forma finală a regulamentului, contractele sectoriale din această categorie cu valori între 750.000 și 1.000.000 euro ar trece într-un regim procedural diferit. Efectul economic este punctual, dar relevant: pentru acest interval valoric cresc cerințele de deschidere a pieței și potențialul de participare al unei baze mai largi de operatori economici, concomitent cu o creștere a costurilor administrative și de conformare asociate procedurii.
Infograficul de mai jos sintetizează, într-o formă vizuală, cele cinci praguri valorice prevăzute de propunerea de regulament și domeniile contractuale pe care acestea le delimitează.
Infografic 1. Cele cinci praguri valorice propuse prin COM(2026) 590.
În ansamblu, art. 2 din PPA indică o consolidare a arhitecturii actuale a pragurilor. Diferența esențială nu este, în această etapă, nivelul general al valorilor-prag, ci modul în care acestea vor repartiza contractele între regimuri procedurale cu grade diferite de publicitate, concurență și cost administrativ.
2. Pragurile actuale și pragurile propuse prin PPA: efecte asupra structurii pieței
Compararea pragurilor actuale cu cele propuse confirmă stabilitatea structurii valorice a pieței. Pentru majoritatea categoriilor, aceleași intervale de cheltuială vor continua să fie supuse acelorași praguri, ceea ce limitează efectul de redistribuire a contractelor între regimuri. Excepția o reprezintă serviciile sociale din utilități.
| Regim / categorie | Prag actual 2026–2027 | Echivalent actual în lei | Prag propus PPA |
| Clasic — lucrări | 5.404.000 € (Regulamentul delegat (UE) 2025/2152, Art 1) | 26.960.556 lei (Comunicarea Comisiei C/2025/5732) | 5.404.000 € (COM(2026) 590, art. 2) |
| Clasic — produse/servicii atribuite de autorități contractante la nivel central | 140.000 € (Regulamentul delegat (UE) 2025/2152, Art 1) | 698.460 lei (Comunicarea Comisiei C/2025/5732) | 140.000 € (COM(2026) 590, art. 2) |
| Clasic — produse/servicii atribuite de consiliu județean, consiliu local, Consiliul General al Municipiului București, precum și de instituțiile publice aflate în subordinea acestora | 216.000 € (Regulamentul delegat (UE) 2025/2152, Art 1) | 1.077.624 lei (Comunicarea Comisiei C/2025/5732) | 216.000 € (COM(2026) 590, art. 2) |
| Clasic — servicii sociale și alte servicii specifice | 750.000 € (Regulamentul delegat (UE) 2025/2152, Art 1) | 3.741.750 lei (Comunicarea Comisiei C/2025/5732) | 750.000 € (COM(2026) 590, art. 2) |
| Utilități — lucrări | 5.404.000 € Regulamentul delegat (UE) 2025/2150, Art 1) | 26.960.556 lei (Comunicarea Comisiei C/2025/5732) | 5.404.000 € (COM(2026) 590, art. 2) |
| Utilități — produse/servicii | 432.000 € (Regulamentul delegat (UE) 2025/2150, Art 1 ) | 2.155.248 lei (Comunicarea Comisiei C/2025/5732) | 432.000 € (COM(2026) 590, art. 2) |
| Utilități — servicii sociale și alte servicii specifice | 1.000.000 € (Regulamentul delegat (UE) 2025/2150, Art 1 ) | 4.989.000 lei (Comunicarea Comisiei C/2025/5732) | 750.000 € COM(2026) 590, art. 2) |
| Concesiuni de lucrări și servicii | 5.404.000 € (Regulamentul delegat (UE) 2025/2151, Art 1) | 26.960.556 lei (Comunicarea Comisiei C/2025/5732) | 5.404.000 € (COM(2026) 590, art. 2) |
În completarea tabelului de mai sus, analiza comparativă arată că PPA nu produce o recalibrare sistemică a pragurilor. Din perspectivă economică, aceasta înseamnă că structura stimulentelor pentru autorități și operatori rămâne relativ stabilă, cu excepția segmentului de servicii sociale din utilități, unde reducerea pragului poate modifica nivelul de expunere la concurență și costurile de participare.
Infografic 2. Compararea pragurilor actuale 2026–2027 cu pragurile propuse prin PPA.
Prin urmare, schimbarea propusă este una punctuală, nu sistemică. Pentru majoritatea contractelor nu are loc o reclasificare valorică a cheltuielii între regimuri; impactul imediat al PPA se concentrează asupra modului de delimitare a pieței și asupra regulilor asociate fiecărui segment, nu asupra unei reduceri generale a pragurilor..
3. Cadrul actual: segmentarea valorică a pieței și intensitatea procedurală sub prag
PPA este, la data publicării acestui material, o propunere legislativă. Până la adoptarea și aplicarea actului final, cadrul juridic rămâne cel al Directivei 2014/24/UE, Directivei 2014/25/UE și Directivei 2014/23/UE, împreună cu legislația națională de transpunere.
Pentru perioada 2026–2027, pragurile europene au fost actualizate prin Regulamentul delegat (UE) 2025/2152 pentru achizițiile clasice, Regulamentul delegat (UE) 2025/2150 pentru utilități și Regulamentul delegat (UE) 2025/2151 pentru concesiuni. Toate se aplică de la 1 ianuarie 2026.
Pentru România, Comunicarea Comisiei C/2025/5732 stabilește echivalentele oficiale în lei. De exemplu, 140.000 euro corespund sumei de 698.460 lei, 216.000 euro — 1.077.624 lei, 432.000 euro — 2.155.248 lei, iar 5.404.000 euro — 26.960.556 lei.
Sub aceste praguri, regulile naționale structurează piața în două niveluri principale: procedura simplificată și, pentru valorile mai mici, achiziția directă. Din perspectivă economică, această abordare urmărește reducerea costului administrativ pentru contractele de valoare mai mică, păstrând în același timp un nivel de concurență și transparență proporțional cu miza economică a achiziției.
Infograficul de mai jos arată cum se traduce această segmentare în intervale valorice concrete. Limita inferioară a procedurii simplificate este determinată de plafonul achiziției directe, iar limita superioară de pragul european aplicabil fiecărei categorii de contract. Rezultă astfel o structură în care intensitatea procedurală crește odată cu valoarea și cu expunerea potențială a contractului la concurență.
Infografic 3. Pragurile și regulile de bază ale procedurii simplificate în România
În prezent, Legea nr. 98/2016, art. 7 alin. (5) și Legea nr. 99/2016, art. 12 alin. (4) permit achiziția directă, în limitele valorice prevăzute de lege. În interiorul acestor plafoane, însă, regimul nu este uniform: obligațiile autorității sau entității contractante cresc gradual, de la plata directă fără ofertă până la publicitatea obligatorie în SEAP sau pe website-ul propriu. Infograficul de mai jos sintetizează aceste patru trepte, aplicabile în mod similar achizițiilor clasice și sectoriale.
Infografic 4. Cele patru trepte ale achiziției directe în Legea nr. 98/2016 și Legea nr. 99/2016
În ansamblu, cadrul actual funcționează ca un sistem de segmentare a cheltuielii publice pe intervale valorice, cărora le corespund niveluri diferite de publicitate, concurență și cost administrativ. Din perspectivă economică, eficiența acestui sistem depinde de proporționalitatea dintre costul procedurii și beneficiul obținut printr-o competiție mai largă. Această logică rămâne în continuare relevantă, deoarece contractele neacoperite de regulament vor continua să fie gestionate prin reguli naționale.
4. Achizițiile sub prag: acces la piață, concurență și interes transfrontalier
Una dintre consecințele instituționale importante ale opțiunii Comisiei Europene pentru un regulament privește delimitarea sferei de aplicare a normelor europene prin intermediul pragurilor valorice. Contractele situate sub aceste praguri sau altfel neacoperite de PPA vor continua să necesite un cadru național de reglementare. În România, aceasta presupune menținerea unor reguli proprii pentru procedura simplificată, achiziția directă și, după caz, pentru celelalte categorii de contracte care nu intră în domeniul de aplicare al regulamentului. Propunerea COM(2026) 590 este construită ca regulament direct aplicabil pentru contractele acoperite, fără a elimina necesitatea normelor naționale pentru segmentul rămas în afara domeniului său de aplicare.
Una dintre consecințele economice importante ale utilizării pragurilor este că acestea delimitează regimul procedural aplicabil, fără a delimita în mod necesar și piața relevantă pentru contract. Contractele situate sub prag sau altfel neacoperite de PPA vor continua să fie organizate în cadrul național, însă atractivitatea lor pentru operatorii economici poate depăși granițele pieței naționale. Din perspectivă economică, întrebarea relevantă nu este doar ce regim se aplică, ci și cât de deschisă concurenței este piața și ce bază potențială de ofertanți poate atrage contractul.
Situarea unui contract sub prag nu exclude însă aplicarea principiilor și libertăților fundamentale prevăzute de tratate, atunci când circumstanțele contractului indică existența unui interes transfrontalier cert. Jurisprudența Curții de Justiție a consacrat relevanța libertăților fundamentale ale tratatelor și a principiului nediscriminării în cazul contractelor care, deși nu ating pragurile de aplicare ale directivelor, prezintă un interes transfrontalier cert. În cauza C-318/15, Tecnoedi Costruzioni (para 20), Curtea a analizat tocmai obligațiile care pot reveni autorității contractante în cazul unui contract sub prag susceptibil să prezinte un asemenea interes.
Existența unui interes transfrontalier cert trebuie evaluată prin raportare la capacitatea contractului de a atrage operatori economici din alte state membre, ținând seama de valoarea estimată, locul executării, caracteristicile tehnice și structura pieței relevante. Din perspectivă economică, acestea sunt indicatori ai dimensiunii pieței și ai capacității acesteia de a atrage concurență efectivă. Prin urmare, situarea valorii sub pragul european nu exclude, în sine, existența unei piețe potențial transfrontaliere și nici necesitatea unui nivel adecvat de deschidere și transparență a procedurii.
Din perspectivă practică, analiza trebuie realizată în două etape. Mai întâi, autoritatea sau entitatea contractantă verifică dacă valoarea și obiectul achiziției determină includerea acesteia în domeniul de aplicare al PPA. Dacă răspunsul este negativ, devine aplicabil regimul național corespunzător. În continuare, trebuie evaluat dacă circumstanțele concrete ale contractului indică existența unui interes transfrontalier cert, situație în care transparența, egalitatea de tratament și nediscriminarea pot continua să producă efecte juridice, chiar în absența aplicării integrale a regimului european al achizițiilor. De asemenea, autoritatea ar trebui să evalueze structura pieței: numărul și localizarea ofertanților potențiali, barierele de acces, costurile de participare și probabilitatea existenței unei concurențe transfrontaliere. Această abordare permite calibrarea nivelului de publicitate și deschidere în raport cu caracteristicile economice reale ale contractului, nu exclusiv cu valoarea sa.
5. PPA și cadrul național: implicații economice pentru guvernanța achizițiilor publice în România
În ipoteza adoptării PPA sub forma unui regulament, adaptarea cadrului românesc nu va mai presupune un nou exercițiu de transpunere, similar celui realizat prin Legile nr. 98/2016, nr. 99/2016 și nr. 100/2016. Din perspectivă economică, schimbarea importantă este trecerea către un set unic de reguli direct aplicabile pentru segmentul acoperit de PPA, în timp ce segmentul sub prag va continua să depindă de designul național al procedurilor. Performanța sistemului va depinde, prin urmare, de coerența interfeței dintre cele două niveluri.
Provocarea pentru România va consta în conceperea acestei interfețe astfel încât să minimizeze costurile de conformare și incertitudinea pentru achizitorii publici (“public buyers”) și ofertanți, fără a reduce presiunea concurențială. Cadrul național va trebui recalibrat astfel încât să evite suprapunerea cu regulile direct aplicabile ale PPA, dar să păstreze instrumentele necesare pentru gestionarea achizițiilor sub prag, organizarea instituțională și funcționarea mecanismelor naționale de implementare. Dintr-o perspectivă de eficiență, obiectivul nu este maximizarea numărului de reguli, ci obținerea unui raport mai bun între costul administrativ și rezultatele achiziției.
Eventuala recalibrare a limitelor achiziției directe sau a intervalelor aferente procedurii simplificate ar trebui tratată ca o decizie distinctă de politică publică, fundamentată economic. Analiza ar trebui să compare costurile administrative și de participare cu beneficiile unei concurențe mai largi: presiune asupra prețurilor, diversitatea ofertelor, transparență, accesul IMM-urilor și capacitatea autorității de a obține valoare pentru bani. În sens invers, praguri prea ridicate pot reduce expunerea la concurență și pot încuraja fragmentarea cheltuielii, în timp ce praguri prea joase pot genera costuri procedurale disproporționate pentru achiziții cu valoare redusă.
Miza adaptării cadrului național nu va consta în reproducerea mecanică a pragurilor sau a normelor PPA, ci în construirea unui sistem coerent de stimulente și responsabilități. Pentru România, criteriul de succes ar trebui să fie funcționarea mai eficientă a pieței achizițiilor publice: reguli previzibile, costuri de tranzacție proporționale, concurență efectivă și capacitatea de a transforma cheltuiala publică în rezultate economice și servicii publice mai bune.
6. Priorități de pregătire: date, segmentarea portofoliului și impactul asupra pieței
În condițiile în care PPA se află încă în procedura legislativă, pregătirea utilă nu înseamnă aplicarea anticipată a unor norme care se pot modifica, ci construirea unei baze de date și analize care să permită estimarea impactului economic. Pentru autorități și pentru piață, întrebarea relevantă este ce volum de cheltuială, ce categorii și ce tipuri de furnizori ar fi afectate de schimbarea regimului procedural.
- Pentru autorități și entități contractante, prioritatea este delimitarea clară, în planificarea achizițiilor și în procedurile interne, între contractele care ar intra în domeniul de aplicare al PPA și cele care ar continua să fie supuse regimului național. Aceasta presupune segmentarea portofoliului de achiziții după valoare, categorie, frecvență și structură de piață. O astfel de analiză permite identificarea contractelor care ar intra sub PPA, a celor care ar rămâne în regimul național și a categoriilor în care agregarea cererii, concurența sau interesul transfrontalier pot schimba strategia de achiziție și strategia de contractare.
- Pentru operatorii economici, pragurile trebuie privite nu doar ca limite valorice, ci ca factori care influențează costul de acces la piață, nivelul de publicitate, intensitatea competiției și probabilitatea de participare. PPA poate modifica distribuția oportunităților între segmentele de piață, iar furnizorii vor trebui să își calibreze strategia în funcție de costul participării, cerințele procedurale și atractivitatea economică a contractelor.
- Pentru legiuitor și instituțiile cu atribuții de reglementare, pregătirea ar trebui să includă nu doar o cartografiere normativă, ci și o evaluare de impact economic a regimului sub prag. Deciziile privind procedura simplificată și achiziția directă ar trebui testate prin date privind numărul și valoarea contractelor, nivelul concurenței, costurile administrative, participarea IMM-urilor, gradul de concentrare a furnizorilor și riscul de fragmentare a cheltuielii.
În ansamblu, analiza art. 2 indică o continuitate semnificativă a pragurilor, dar o schimbare importantă în guvernanța pieței achizițiilor publice. Pentru România, miza nu este doar adaptarea formală la PPA, ci proiectarea unui cadru național care să completeze regulamentul cu costuri administrative reduse, concurență reală și stimulente corecte pentru cumpărători și furnizori. Calitatea acestei arhitecturi va influența direct capacitatea sistemului de a transforma cheltuiala publică în valoare pentru bani și rezultate economice sustenabile.
1. Comisia Europeană, COM(2026) 590 — Proposal for a Regulation on public contracts and concessions (Public Procurement Act), 9 septembrie 2026 — https://single-market-economy.ec.europa.eu/publications/proposal-regulation-public-contracts-and-concessions_en
2. Regulamentul delegat (UE) 2025/2150 — pragurile Directivei 2014/25/UE pentru 2026–2027 — https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/?uri=CELEX:32025R2150
3. Regulamentul delegat (UE) 2025/2151 — pragul concesiunilor pentru 2026–2027 — https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/?uri=CELEX:32025R2151
4. Regulamentul delegat (UE) 2025/2152 — pragurile Directivei 2014/24/UE pentru 2026–2027 — https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/?uri=CELEX:32025R2152
5. Comunicarea Comisiei C/2025/5732 — echivalentele în monede naționale ale pragurilor UE pentru 2026–2027 — https://eur-lex.europa.eu/legal-content/RO/TXT/?uri=CELEX:52025XC05732
6. Directiva 2014/24/UE privind achizițiile publice — https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2014/24/oj/eng
7. Directiva 2014/25/UE privind achizițiile entităților care operează în sectoarele de utilități — https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2014/25/oj/eng
8. Directiva 2014/23/UE privind atribuirea contractelor de concesiune — https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2014/23/oj/eng
9. Legea nr. 98/2016 privind achizițiile publice — forma consolidată, Portal Legislativ — https://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocument/282817
10. Legea nr. 99/2016 privind achizițiile sectoriale — forma consolidată, Portal Legislativ — https://legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocumentAfis/282818
11. CJUE, C-318/15, Tecnoedi Costruzioni,— https://infocuria.curia.europa.eu/tabs/redirect/juris/liste.jsf?language=en&num=C-318%2F15
12. Comisia Europeană — pagina oficială privind pragurile în achizițiile publice — https://single-market-economy.ec.europa.eu/single-market/public-procurement/legal-rules-and-implementation/thresholds_en
