Evoluții recente
Pe data de 2 februarie 2021, Agenția Națională pentru Achiziții Publice (ANAP) a anunțat că testează funcționalități suplimentare în cadrul sistemului electronic național de achiziții publice (SEAP) care vor face posibilă implementarea “accesibil[ă] și ușor de utilizat” a sistemelor dinamice de achiziții de către autoritățile și entitățile contractante din România. Comunicatul ANAP poate fi accesat aici.
Pe data de 8 martie 2021, Autoritatea pentru Digitalizarea României (ADR) a anunțat lansarea acestor funcționalități în SEAP. Acest comunicat poate fi accesat aici.
Aceste vești sunt bine-venite. Este de așteptat ca punerea în funcțiune a noilor funcționalități ale SEAP să introducă în mod efectiv acest mecanism de achiziție atractiv și flexibil în ‘trusa de instrumente’ a autorităților și entităților contractante, încurajând aplicarea adecvată a sistemelor dinamice de achiziții.
În cadrul Uniunii Europene (UE) utilizarea sistemelor dinamice de achiziții s-a intensificat în mod semnificativ ca urmare a simplificării regulilor aplicabile, de către directivele UE în domeniul achizițiilor publice din anul 2014, deși acest instrument de achiziție a fost folosit și sub incidența directivelor anterioare din 2004.
Caracteristicile și funcționarea sistemului dinamic de achiziții
Sistemul dinamic de achiziții poate fi descris în termeni simpli ca reprezentând un mecanism pentru efectuarea de achiziții de uz curent, în mod repetat, flexibil și eficient, pe parcursul unei perioade de timp mai lungi (de ordinul anilor), pe măsură ce astfel de achiziții devin necesare.
Sistemul este “deschis” prin aceea că operatorii economici care îndeplinesc criteriile de calificare și selecție pot să se alăture acestuia oricând pe parcursul perioadei sale de valabilitate, iar operarea sistemului reprezintă “în integralitate […] un proces electronic” [e.g. Directiva 2014/24/UE, art. 34(1); Legea 98/2016 (România), art. 120(2)]
Sistemul dinamic de achiziții implică două faze principale care, practic, se derulează în paralel, cu excepția unei perioade inițiale care este necesară pentru instituirea acestuia.
În prima fază, operatorii economici interesați să furnizeze produse, să presteze servicii, sau să execute lucrări de tipul (sau din categoriile) celor ce sunt necesare autorității/entității contractante, solicită admiterea în cadrul sistemului. Toți candidații care îndeplinesc cerințele de calificare și selecție sunt admiși. Procesul de evaluare a solicitărilor de participare se desfășoară rapid, în mod obișnuit într-un termen de maxim 10 zile lucrătoare. [e.g., Directiva 2014/24/UE, art. 34(5); Legea 98/2016 (România), art. 125(3)-(6)]. Orice operator economic interesat poate solicita admiterea în cadrul sistemului oricând pe perioada de valabilitate a sistemului (astfel cum am arătat, această perioadă este, de obicei, de ordinul anilor).
Cea de a doua fază este competitivă: autoritatea/entitatea contractantă invită pe toți operatorii economici care au fost admiși în cadrul sistemului dinamic de achiziții – până la transmiterea invitației de participare la competiție – să depună oferte ca răspuns la necesități specifice de produse, servicii sau lucrări de tipul/tipurile sau din categoriile ce fac obiectul sistemului respectiv, pe măsură ce astfel de achiziții devin necesare. Sunt aplicabile termene reduse pentru depunerea ofertelor, în mod obișnuit de minim 10 zile. Operatorii economici care au fost admiși în cadrul sistemului pot decide, în funcție de propria lor analiză comercială, dacă participă sau nu la fiecare competiție aferentă fazei a doua a sistemului.
Astfel, orice operator economic care a solicitat admiterea și a fost admis în cadrul sistemului dinamic de achiziții de la instituirea acestuia poate să participe la orice competiție organizată în cadrul sistemului (și, pe cale de consecință, la toate competițiile). Operatorii economici care s-au alăturat sistemului ulterior instituirii sale vor putea participa la competițiile pentru achiziții specifice în cadrul sistemului din momentul admiterii și până la sfârșitul perioadei de valabilitate a sistemului.
Desigur, ofertele depuse de operatorii economici în cadrul competițiilor pentru achiziții specifice sunt evaluate, conform regulilor general aplicabile în domeniul achizițiilor publice, pe baza criteriului de atribuire și a factorilor de evaluare ce sunt stabiliți în anunțul de participare pentru sistemul de achiziții dinamic, iar dacă este cazul aceștia pot fi ”detaliați în invitația de participare” la competiție pentru fiecare achiziție specifică. [e.g., Directiva 2014/24/UE, art. 34(6); Legea 98/2016 (România), art. 127(2)]
În mod firesc, nu este permisă organizarea de competiții în cadrul sistemului dinamic de achiziții pe parcursul perioadei inițiale care este necesară pentru instituirea acestuia.
Acea perioadă inițială este rezervată exclusiv depunerii de solicitări de participare din partea operatorilor economici interesați și evaluării acestor solicitări, ca urmare a publicării anunțului de participare pentru sistemul dinamic de achiziții.
Inițial este aplicabil un termen de minim 30 de zile pentru depunerea solicitărilor de participare, care curge de la data transmiterii spre publicare a anunțului de participare pentru sistemul dinamic de achiziții. Numai după finalizarea evaluării solicitărilor de participare depuse până la acest termen poate fi inițiată prima achiziție specifică prin transmiterea de invitații către operatorii economici admiși, iar exercițiul concurențial respectiv are loc între acești operatori economici.
După transmiterea invitațiilor pentru depunerea de oferte având ca obiect prima achiziție specifică, nu se mai aplică niciun termen pentru depunerea de solicitări de participare – pentru admiterea în cadrul sistemului dinamic de achiziții – de către operatorii economici care nu au solicitat acest lucru anterior. Astfel cum am arătat, operatorii economici interesați pot solicita admiterea în cadrul sistemului dinamic de achiziții oricând pe durata de valabilitate a sistemului, iar depunerea de solicitări de participare (pentru admiterea în cadrul sistemului) nu afectează competițiile pentru achiziții specifice inițiate anterior depunerii solicitărilor de participare.
În acest sens, pentru a se asigura continuitatea publicității, directivele UE privind achizițiile publice prevăd că anunțurile de participare pentru sistemele dinamice de achiziții ”continuă să fie publicate […] pe durata perioadei de valabilitate a sistemului dinamic de achiziții” prin grija Oficiului pentru Publicații al UE [e.g., Directiva 2014/24/UE, art. 51(4)(b)].
Atractivitatea sistemului dinamic de achiziții
Conținutul acestei secțiuni și al secțiunii următoare decurge din literatura și practica în materie, inclusiv din cercetarea doctorală realizată de autorul acestui material și din unele abordări ale doamnei Profesor Emerit Sue Arrowsmith.
Utilizarea sistemului dinamic de achiziții poate oferi flexibilitate, eficiență, transparență și trasabilitatea acțiunilor și a rezultatelor, în condiții de tratament egal și nediscriminare. De asemenea, aceste sisteme pot reduce birocrația, pot facilita reducerea costurilor și a efortului administrativ, pot sprijini mecanisme de aprovizionare de tipul ”lean supply” sau ”agile supply” și procese de standardizare, și pot stimula participarea întreprinderilor mici și mijlocii în achizițiile publice.
Întrucât sistemul dinamic de achiziții este un instrument deschis ce permite admiterea unui număr indefinit de operatori economici pe întreaga sa durată de valabilitate, este puțin probabil ca pe segmentul de piață relevant concurența să fie afectată prin utilizarea acestui instrument.
Din perspectiva acestor caracteristici, sistemele dinamice de achiziții pot reprezenta o soluție adecvată pentru achiziții centralizate sau achiziții în comun. De asemenea, este prevăzută o opțiune pentru utilizarea sistemului dinamic de achiziții și de către alte autorități/entități contractante, în plus față de cele înscrise în mod expres la instituirea sistemului.
O flexibilitate deosebită rezultă din aceea că, în cadrul sistemului, participații – achizitorii și/sau operatorii economici admiși – nu sunt limitați prin angajamente rigide de a cumpăra sau vinde, ori prin termeni și condiții privind eventualele achiziții, până la organizarea unei competiții aferente fazei a doua a sistemului și/sau atribuirea unui contract pentru o achiziție specifică. Chiar și atunci, astfel de angajamente/obligații se limitează la achiziția specifică în cauză.
Autoritatea/entitatea contractantă poate, de regulă, să procedeze la efectuarea de achiziții specifice în cadrul sistemului dinamic de achiziții – prin transmiterea de invitații pentru depunerea de oferte de către operatorii economici admiși – dacă, atunci când, de câte ori și în măsura în care identifică necesități efective ce se încadrează în obiectul sistemului dinamic de achiziții (cu respectarea dimensiunii maxime admisibile a contractelor subsecvente). Pe de altă parte, astfel cum am arătat, operatorii economici admiși în cadrul sistemului au dreptul de a decide dacă depun sau nu depun oferte în cadrul competițiilor pentru achiziții specifice, conform analizei comerciale a acestora și luând în considerare situația în care se găsesc în acel moment, inclusiv aspecte precum capacitatea de producție sau furnizare – un aspect ce poate fi foarte relevant în cazul întreprinderilor mici și mijlocii.
Eficiența sistemului decurge din publicarea (continuă) a unui singur anunț de participare pentru sistemul dinamic de achiziții fără a mai fi necesară publicarea vreunui alt anunț pentru achizițiile (recurente) ce vor fi efectuate în cadrul sistemului, din evaluarea îndeplinirii criteriilor de calificare și selecție pentru mai multe achiziții specifice deodată, din termenele aplicabile reduse (pentru evaluarea solicitărilor de participare și pentru depunerea ofertelor), precum și din utilizarea intensivă a mijloacelor electronice. În același timp, pot fi obținute beneficii semnificative din organizarea competițiilor pentru achiziții specifice cu un număr potențial mare de operatori economici (toți cei admiși), întrucât crește probabilitatea ca termenii oferiți de operatorii economici în acest context să reflecte condițiile curente pe piață la momentul fiecărei achiziții specifice.
Procesul de achiziție, de la inițierea sistemului până la organizarea și derularea competițiilor și atribuirea contractelor este caracterizat de transparență, face obiectul unor criterii obiective, al sistemului de remedii și căi de atac, precum și al altor mecanisme de control.
Elemente de complexitate
Anumite aspecte referitoare la instituirea și utilizarea unui sistem dinamic de achiziții sunt simple. Acest mecanism de achiziție poate fi atractiv din multe puncte de vedere și poate reprezenta – în ‘trusa de instrumente’ a autorităților/entităților contractante – un ‘competitor’ important pentru acordurile cadru, în special (dar nu în mod exclusiv) pentru cele cu mai mulți operatori economici și care se execută prin redeschiderea concurenței.
Obținerea de rezultate optime prin utilizarea unui instrument de achiziție selectat în procesul de gestionare a portofoliului achizițiilor publice (la nivelul autorității sau entității contractante) necesită examinarea adecvată a tuturor aspectelor relevante, pentru a determina dacă acel mecanism răspunde cel mai bine caracteristicilor achizițiilor avute în vedere. Aceste caracteristici includ configurația necesităților autorității/entității contractante, particularitățile segmentului de piață relevant și aspectele specifice instrumentului de achiziție analizat în acest context.
Spre exemplu, natura mai degrabă ”neangajantă” a sistemului dinamic de achiziții implică faptul că acest instrument poate fi mai adecvat în cazul nevoilor de achiziție mai puțin precise ori a unor necesități mai puțin previzibile, însă ar putea afecta securitatea aprovizionării. De asemenea, este posibil ca sistemul dinamic de achiziții să nu genereze economii semnificative din agregarea cererii, întrucât operatorii economici admiși în cadrul sistemului nu au posibilitatea de a estima volumul de vânzări pe care l-ar putea realiza pe durata de valabilitate a sistemului.
Însă, pe de altă parte, derularea de competiții având ca obiect stabilirea tuturor termenilor pentru fiecare achiziție specifică la care pot participa mulți ofertanți (toți operatorii economici admiși în sistemul de achiziții dinamic) poate genera beneficii semnificative prin reflectarea termenilor predominanți la momentul achiziției specifice pe segmentul de piață relevant, astfel cum am arătat.
Acest aspect este important în mod particular în cazul piețelor dinamice. Achizițiile de pe astfel de piețe pot fi foarte problematice dacă posibilitățile autorității sau entității contractante de a achiziționa sunt limitate la un singur operator economic sau la câțiva operatori economici, ori prin termeni prestabiliți dar depășiți și care nu mai reflectă progresul tehnologic sau practicile comerciale pe segmentul de piață relevant (astfel cum se poate întâmpla în cazul acordului cadru).
Dintr-o altă perspectivă, deși în multe cazuri mai eficientă decât repetarea unei proceduri de achiziție complete pentru fiecare achiziție în parte, este probabil ca desfășurarea unei competiții pentru o achiziție specifică în cadrul fazei a doua din sistemul dinamic de achiziții să implice mai mult efort și timp decât atribuirea unui contract subsecvent în cea de a doua etapă a unui acord cadru, pentru simplul motiv că în cazul primului instrument realizarea achizițiilor specifice implică evaluarea de oferte ce se referă la toți termenii și condițiile tranzacției respective și, de asemenea, având în vedere probabilitatea primirii unui număr mai mare de oferte.
Așadar, în scopul planificării și pregătirii proceselor de achiziții este necesară analiza tuturor acestor factori și a potențialelor interacțiuni dintre aceștia.
Alte elemente de complexitate se pot referi la limitele posibilelor detalieri ale criteriului și/sau factorilor de evaluare pentru fiecare achiziție specifică, cu respectarea criteriilor/factorilor prevăzuți în anunțul de participare pentru sistemul dinamic de achiziții, sau la utilizarea cataloagelor electronice în cadrul sistemului.
Însă aceste aspecte complexe pot fi rezolvate în funcție de situația concretă, iar sistemul dinamic de achiziții poate reprezenta în multe situații o practică de succes în achiziții. Pregătirea și planificarea sunt esențiale, precum și înțelegerea în profunzime a dinamicii segmentului de piață relevant, a caracteristicilor produselor, serviciilor sau lucrărilor avute în vedere, precum și a nevoilor/necesităților autorității contractante ce pot fi anticipate sau estimate. Astfel, expertiza în domeniul managementului categoriilor de produse, lucrări sau servicii avute în vedere poate fi deosebit de utilă.
Scurte observații în această etapă
Operaționalizarea funcționalităților specifice în cadrul SEAP pentru operarea sistemelor dinamice de achiziții este o evoluție pozitivă și foarte bine-venită, la fel ca și încurajarea autorităților/entităților contractante, cuprinsă în comunicatul ANAP, de a utiliza flexibilitatea oferită de acest instrument.
Desigur, autoritățile/entitățile contractante urmează să analizeze dacă, sau pentru care dintre nevoile/necesitățile lor, sistemul dinamic de achiziții ar putea reprezenta cea mai adecvată abordare.
Ar fi utilă și extinderea în mod specific către unitățile de achiziții centralizate a invitației de a lua în considerare utilizarea sistemului dinamic de achiziții, precum și către achizitorii ce au în vedere efectuarea de achiziții în comun.
De fapt, fiecare autoritate sau entitate contractantă, indiferent de tipul acesteia sau de sectorul în care își desfășoară activitatea, ar trebui să își pună întrebarea, atunci când analizează propriul portofoliu de achiziții, dacă prin utilizarea acestui instrument de achiziție, ce va deveni în curând disponibil în mod efectiv pentru achizitorii publici din România – sistemul dinamic de achiziții – ar putea fi satisfăcute în condiții mai bune unele dintre nevoile/necesitățile sale de achiziții.
Ar fi de asemenea de dorit ca prin modificarea în viitorul apropiat a legislației – anunțată de ANAP – împreună cu operarea unor eventuale clarificări să fie menținută flexibilitatea conferită de către directivele UE sistemului dinamic de achiziții. Această caracteristică este foarte relevantă atât pentru ca acest instrument să își poată îndeplini rolul pe care îl are în cadrul gestionării portofoliului de achiziții cât și pentru a stimula utilizarea acestuia, mai ales având în vedere reglementarea națională relativ restrictivă a acordului cadru.
Spre exemplu, cu tot respectul, considerăm că nu ar fi necesară stabilirea (chiar de principiu) a unei limite de trei ani a duratei sistemului dinamic de achiziții, astfel cum se menționează în comunicatul ANAP, deși este prevăzută în mod expres posibilitatea extinderii duratei.
Astfel cum am arătat, sistemul dinamic de achiziții nu limitează concurența pe durata sa – pentru cererea autorității sau entității contractante respective de produse/servicii/lucrări ce fac obiectul sistemului – la un singur operator economic sau numai la câțiva operatori economici, situație care s-ar manifesta în cazul unui acord-cadru. Aceste consecințe sugerează faptul că autoritățile/entitățile contractante ar trebui să aibă posibilitatea să instituie sisteme dinamice de achiziții, chiar cu o durată de valabilitate mai mare decât cea permisă în cazul acordului-cadru (patru ani pentru sectorul public și, respectiv, opt ani pentru sectorul utilităților) fără a fi necesară efectuarea unei extinderi.
De asemenea, ar fi de dorit menținerea opțiunii curente acordate autorităților/entităților contractante de a transmite spre publicare un anunț de atribuire pentru fiecare contract atribuit în cadrul sistemului dinamic de achiziții conform normelor generale, sau de a grupa anunțurile și de a le transmite spre publicare trimestrial, astfel cum este prevăzut în prezent în legislația națională, această abordare fiind aliniată directivelor UE. În acest mod, autoritățile/entitățile contractante își pot calibra efortul administrativ.
În mod similar, ar fi de dorit luarea în considerare a menținerii opțiunii autorităților/entităților de a aplica sau nu perioada legală de așteptare pentru încheierea contractelor atribuite în cadrul sistemului dinamic de achiziții, desigur cu respectarea garanțiilor procedurale și de informare prevăzute în directivele EU privind achizițiile precum și în cele referitoare la remedii și căi de atac. În mod firesc, în cazul în care perioada de așteptare nu este aplicată, acel contract ar putea face obiectul nulității (dacă atribuirea fost făcută cu încălcarea normelor în vigoare). Însă această abordare permite autorităților/entităților contractante să evalueze de la caz la caz raportul dintre eficiența procesului de achiziție și riscul declarării nulității contractului și să acționeze în consecință.
Astfel de aspecte ar putea de asemenea să fie clarificate și detaliate, prin raportare la cadrul legal, în documente de îndrumare cu caracter general. Așadar, așteptăm cu interes consultările publice cu privire la modificarea legislației în materie.
Integrate Investment și sistemul dinamic de achiziții
Integrate Investment dispune de expertiză pentru consilierea autorităților/entităților contractante în ceea ce privește pregătirea, planificarea și utilizarea/operarea sistemelor dinamice de achiziții, inclusiv acces la experți internaționali în acest domeniu. De asemenea, Integrate Investment are o vastă experiență practică în prestarea de servicii de achiziție auxiliare, precum și de servicii de consultanță în ceea ce privește politicile publice și profesionalizarea în domeniul achizițiilor publice din România.
Dr Șerban Filipon
Consultant Senior – Achiziții și Management
Integrate Investment, București, România
Doctor (PhD) – dreptul achizițiilor publice (University of Nottingham, Marea Britanie)
Master în știință (MSc) – managementul achizițiilor, ”cum laudae” (University of Strathclyde, UK)
MCIPS
Note:
Cercetarea doctorală a autorului, realizată sub coordonarea doamnei Profesor Sue Arrowsmith, în cadrul Public Procurement Research Group, University of Nottingham, Facultatea de Drept, a analizat în mod cuprinzător și în profunzime reglementarea, politicile publice și aspectele de implementare în ceea ce privește mecanismele pentru achiziții recurente din șapte sisteme de achiziții publice, cuprinzând Banca Mondială, Statele Unite ale Americii (nivelul federal), Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, Franța, România și Legea Model UNCITRAL în domeniul achizițiilor publice, analizând de asemenea și caracteristicile specifice ale acestor mecanisme în achizițiile centralizate sau în comun.
Sursa foto: Pexels.com
